涼山州人民政府辦公室第11期白云副州長(cháng)在全州農村土地承包經(jīng)營(yíng)

白云副州長(cháng)在全州農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作會(huì )議上的講話(huà)第11期（2014年3月7日）今天會(huì )議的主要任務(wù)是貫徹落實(shí)中央和省委一號文件及省、州委農村工作會(huì )議精神，全面安排部署我州農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作。剛才，西昌市介紹了他們開(kāi)展確權登記工作的做法和經(jīng)驗，請各縣認真借鑒參考；王正局長(cháng)對確權登記工作提出了具體要求，請大家認真貫徹落實(shí)。下面，我講三點(diǎn)意見(jiàn)。

一、深刻認識確權登記工作的重大意義《土地承包法》實(shí)施以來(lái)，我州各地按照國家法律法規和政策，積極開(kāi)展農村土地承包管理工作，取得了明顯成效，在維護農民土地承包合法權益、有序推進(jìn)農村土地流轉、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于歷史、技術(shù)等原因，應該說(shuō)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記工作還存在一些問(wèn)題，不能完全適應現代農業(yè)農村發(fā)展的需求。第一輪家庭承包農民獲得了可自主經(jīng)營(yíng)的承包地，極大地釋放了農業(yè)生產(chǎn)力，但在劃分過(guò)程中我們采取田土優(yōu)劣搭配、以產(chǎn)定面的公平辦法，地塊劃分細碎；第二輪承包，全州普遍采取直接順延，不僅未解決第一輪承包期內形成的矛盾，而且還在累積。這次開(kāi)展確權登記，就是要通過(guò)運用現代技術(shù)手段和管理方法，實(shí)實(shí)在在地查清承包地塊實(shí)際面積、四至邊界和空間位置，健全確權登記檔案，搭建統一的確權登記信息化管理平臺，向農民頒發(fā)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)，實(shí)現承包經(jīng)營(yíng)權物權管理，拓展承包經(jīng)營(yíng)權權能。為落實(shí)土地所有權，穩定農戶(hù)承包權、放活土地經(jīng)營(yíng)權打下堅實(shí)基礎，為依法調處農村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛和維護農民土地承包權益提供原始依據，為探索農村土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押融資實(shí)現路徑和增加農民財產(chǎn)性收入奠定制度基礎。農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記工作，已經(jīng)不是一項單純的基礎業(yè)務(wù)工作，而是涉及農村基本經(jīng)營(yíng)制度的完善，涉及農村產(chǎn)權制度改革，涉及農村社會(huì )穩定，特別是涉及廣大農民群眾切身利益的一項綜合性工作，具有極其重要的經(jīng)濟、社會(huì )、政治意義。

（一）開(kāi)展確權登記工作，是中央和省、州的重大部署。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是符合我國基本國情和農業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)、適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的農村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨在農村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅持。堅持農村基本經(jīng)營(yíng)制度，核心是賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，保持現有土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變。要落實(shí)長(cháng)久不變，最重要的基礎工作就是把土地承包關(guān)系搞扎實(shí)，通過(guò)現代測繪技術(shù)，把農民承包的地塊、面積、空間位置等進(jìn)一步搞清楚，并得到農民的認可。從2008年開(kāi)始，中央一號文件連續6年提出開(kāi)展確權登記試點(diǎn)和擴大試點(diǎn)的要求。去年中央一號文件更是明確提出：“用５年時(shí)間基本完成農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作，妥善解決農戶(hù)承包地塊面積不準、四至不清等問(wèn)題”。今年中央一號文件再次提出：“切實(shí)加強組織領(lǐng)導，抓緊抓實(shí)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問(wèn)題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預算，中央財政給予補助”。省委、省政府高度重視確權登記工作，2012年7月，省政府辦公廳轉發(fā)了農業(yè)廳等六個(gè)廳局的意見(jiàn)，明確在55個(gè)縣市開(kāi)展確權登記試點(diǎn)，其中我州西昌市是全省55個(gè)試點(diǎn)縣市之一；8月緊接著(zhù)召開(kāi)了全省動(dòng)員部署會(huì )，明確提出用五年時(shí)間完成確權登記工作，比中央總體部署提早一年完成。2013年3月，省政府又在瀘州召開(kāi)全省確權登記工作會(huì )議，明確提出確權登記工作從擴大試點(diǎn)轉為穩妥推進(jìn)。今年省委一號文件又提出：“2014年全面推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證，55個(gè)省級試點(diǎn)縣（市、區）全面完成，60個(gè)重點(diǎn)縣（市、區）全域開(kāi)展，其余縣（市、區）全面啟動(dòng)”。我州有6個(gè)縣（德昌、會(huì )理、會(huì )東、冕寧、鹽源、昭覺(jué)）被列入全省60個(gè)重點(diǎn)縣。州委、州政府高度重視此項工作，去年成立了州級確權登記頒證工作領(lǐng)導小組，印發(fā)了《關(guān)于做好農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作的通知》（涼府辦函〔2013〕378號），明確了總體要求、進(jìn)度安排和保障措施。

（二）開(kāi)展確權登記，是依法對農民承包地賦權拓能的具體體現。農村土地承包經(jīng)營(yíng)權作為一項用益物權，登記保護是最直接、最重要、最有效的手段，也是國際通行做法�！掇r村土地承包法》、《物權法》以及《四川省〈中華人民共和國農村土地承包法〉實(shí)施辦法》對土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記均作出了專(zhuān)門(mén)規定，確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權登記制度的基本框架；農業(yè)部第33號令《農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證管理辦法》明確規定：“土地承包合同是土地承包經(jīng)營(yíng)權的確權依據，土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)是確權的法律憑證”。開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記，就是通過(guò)法律程序穩固下來(lái)，使農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權益得到切實(shí)保護，土地承包經(jīng)營(yíng)權能得到有效拓展，有利于保障農民的土地承包權益，有利于增加農民財產(chǎn)性收入。確權登記以后，農民既可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權入股農業(yè)企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體，獲得股份收益，也可以通過(guò)承包地流轉，獲得持續穩定的收入。而在承包地被征占時(shí)，農民不僅能以物權權利人的身份與土地征用方進(jìn)行談判，還能通過(guò)談判爭取提高土地征用補償水平，從而大幅度增加農民的財產(chǎn)性收入。

（三）開(kāi)展確權登記，是發(fā)展現代農業(yè)的客觀(guān)需要�，F代農業(yè)的本質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟，是大生產(chǎn)；現代農業(yè)發(fā)展的首要條件是建設一批規�；�、標準化和專(zhuān)業(yè)化的生產(chǎn)基地。在家庭經(jīng)營(yíng)基礎上，通過(guò)引導土地規范流轉，土地經(jīng)營(yíng)向種養大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體集聚，建成一批具有一定規模的農產(chǎn)品生產(chǎn)基地，促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規�；�、專(zhuān)業(yè)化，提高農業(yè)生產(chǎn)水平和土地產(chǎn)出效益�，F代農業(yè)的本質(zhì)也是誠信經(jīng)濟、產(chǎn)權經(jīng)濟，基本的財產(chǎn)權搞不清楚，承包地流轉就存在風(fēng)險，土地規模經(jīng)營(yíng)主體就難以發(fā)展，就會(huì )制約現代農業(yè)發(fā)展。通過(guò)確權登記，達到讓農民定地、定權、定心的目的，不僅能穩定預期，促進(jìn)資金、技術(shù)、信息向農村集中、集約、集成，而且能增強無(wú)力種植或不愿耕種承包地農戶(hù)流轉土地的愿望，有利于土地向專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民專(zhuān)業(yè)合作社流轉，激發(fā)農業(yè)生產(chǎn)活力，促進(jìn)現代農業(yè)發(fā)展。

二、準確把握確權登記工作的總體要求全省的確權登記工作，成都市在前幾年就已全面完成，截至去年底，全省已有112個(gè)縣市區開(kāi)展了確權登記工作，其中省級試點(diǎn)55個(gè)，各市州自主試點(diǎn)57個(gè)。今年，按照省委一號文件的要求，55個(gè)省級試點(diǎn)縣市全面完成，60個(gè)重點(diǎn)縣全域開(kāi)展，到今年底，全省承包地面積的50%將完成確權登記。根據省上安排，今年省級試點(diǎn)縣西昌市必須全面完成確權登記任務(wù)，6個(gè)省級重點(diǎn)縣要全域開(kāi)展，而且必須完成全縣面積40%的任務(wù)；其他各縣要選擇代表性強的鄉（鎮）或村，首先開(kāi)展確權登記試點(diǎn)，然后在總結試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，立即轉入全面開(kāi)展階段，確保在2016年底前完成確權登記頒證工作。在工作中，要著(zhù)重把握好以下幾個(gè)方面：

（一）保持現有農村土地承包關(guān)系不變�，F有土地承包關(guān)系是在第一輪承包基礎上，通過(guò)二輪延包和后續完善形成的，雖然不同程度的存在著(zhù)面積不準、四至不清、空間不明、檔案不全等問(wèn)題，但得到了農民群眾認可，得到了法律確認，開(kāi)展確權登記頒證工作，必須保持現有承包關(guān)系不改變，這是一條底線(xiàn)，不得突破。開(kāi)展確權登記，要充分尊重農民意愿，盡可能確權確地，也可以確權確股，工作中遇到的矛盾問(wèn)題由農民群眾自主協(xié)商解決，但絕不是改變現有土地承包關(guān)系，更不是打亂重分、另起爐灶，而是要穩定現有家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，維護有關(guān)政策的連續性和穩定性，切實(shí)保證“兩個(gè)不變”、“三個(gè)不得”：保持現有土地承包關(guān)系不變，保持承包地塊和四至界限不變，不得借機打亂原承包關(guān)系重新調整，不得非法收回農民承包地，不得借機收取任何費用加重農民負擔。

（二）依法規范開(kāi)展確權登記。土地承包經(jīng)營(yíng)權登記，是登記機關(guān)實(shí)施承包土地物權管理的法定行為，要認真執行農村土地承包法律、法規及政策，嚴格按照《農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證管理辦法》規定的程序、范圍和登記要求，依法對承包地進(jìn)行確權登記和頒證，依法對屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權法定變更、注銷(xiāo)情形的，辦理變更、注銷(xiāo)登記。在確權登記過(guò)程中，必須嚴格按照農業(yè)部相關(guān)工作規程規定的操作流程和技術(shù)規范來(lái)開(kāi)展。要采用現代測繪技術(shù)等高科技手段進(jìn)行調查勘測，全面查清承包地塊的面積、空間位置和權屬，形成統一的承包地地籍圖，確保調查成果上圖入證進(jìn)庫，搭建統一的確權登記管理信息平臺，實(shí)現信息化、數字化管理。

（三）尊重農民意愿，引導農民參與。確權登記涉及農民切身利益，工作量大，情況復雜，關(guān)注度高，廣大農民群眾的理解、支持和參與，是搞好工作的前提和關(guān)鍵。宣傳越到位，阻力就越��；工作越深入，推進(jìn)越順利。要大力宣傳確權登記的意義，抓好輿論引導，營(yíng)造良好氛圍。要層層召開(kāi)動(dòng)員會(huì )和社員大會(huì )，把政策交給農民，切實(shí)尊重農民意愿，充分聽(tīng)取農民群眾的意見(jiàn)，增強農民群眾參與的積極性和主動(dòng)性。

（四）準確把握政策界限。確權登記工作政策性強，工作中要嚴格執行農村土地承包法律法規及政策規定。一是要在現有土地承包合同、證書(shū)和集體土地所有權確權登記成果的基礎上開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記；二是對實(shí)測面積，必須經(jīng)公示后才能據實(shí)登記，作為確權變更的依據；三是實(shí)測面積不與按延包面積確定的農業(yè)補貼基數掛鉤，不與農民籌資籌勞標準掛鉤，嚴禁借機增加農民負擔；四是對延包不完善、權利不落實(shí)和管理工作不規范的，要予以依法糾正；五是對存在爭議和糾紛的，先要依法解決，再予以確權登記；六是在登記過(guò)程中，要注意化解歷史遺留問(wèn)題，如果一時(shí)化解不了，就先放一放，暫緩確權登記。

（五）妥善化解矛盾。各縣市要充分認識農村土地確權登記工作的復雜性和艱巨性，高度重視可能出現的不穩定因素。要組織力量對確權登記試點(diǎn)中存在和可能出現的突出矛盾進(jìn)行認真摸底排查，開(kāi)展預案研究，制定切實(shí)可行的應急處置預案。要強化群眾的思想疏導，宣傳發(fā)動(dòng)不全面，群眾的疑慮沒(méi)消除，不急于進(jìn)行入戶(hù)確權。要統一政策口徑、操作規程和業(yè)務(wù)要求，政策一個(gè)口子出，操作一個(gè)程序走，工作一把尺子量，避免因工作原因造成新的矛盾。要加強矛盾糾紛調處，結合清理二輪承包情況，認真摸排農村土地承包糾紛和糾紛隱患，梳理影響土地承包關(guān)系穩定的線(xiàn)索，分清輕重緩急，選派專(zhuān)門(mén)力量，包案化解。要充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調解仲裁委員會(huì )的作用，依法依規、實(shí)事求是地開(kāi)展調解仲裁，對于歷史遺留問(wèn)題和工作中的具體問(wèn)題，凡是法律法規和現行政策有明確規定的，必須嚴格執行；沒(méi)有明確規定的，要依照法律法規和政策的基本精神，在不違反現行法律法規及相關(guān)政策規定的前提下，本著(zhù)尊重歷史、實(shí)事求是的原則，結合實(shí)際妥善處理。

（六）注重資料保密。要充分認識確權登記有關(guān)基礎資料管理的重要性，明確崗位責任，健全保密管理制度，強化監督檢查，確保資料的安全和依法使用。要嚴格按照國家測繪局、國家保密局下發(fā)的《測繪管理工作國家秘密范圍的規定》，做好土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記相關(guān)資料，特別是地籍信息資料的保密工作，確保不失密、不泄密。對基礎資料應及時(shí)登記，安排專(zhuān)人負責保管。存放有關(guān)基礎資料的設備與設施應符合國家保密、消防及檔案管理的有關(guān)規定和要求。貯存土地調查和測繪數據的電腦實(shí)行專(zhuān)機專(zhuān)用，嚴禁與互聯(lián)網(wǎng)連接，防止網(wǎng)上泄密。

三、切實(shí)強化確權登記工作的保障措施（一）加強組織領(lǐng)導。各縣市人民政府是確權登記工作的責任主體，各縣市要成立以政府主要領(lǐng)導為組長(cháng)的確權登記工作領(lǐng)導小組，具體負責組織實(shí)施，建立政府總攬、業(yè)務(wù)部門(mén)牽頭、相關(guān)部門(mén)齊抓共管的工作機制；各鄉鎮、村也要相應成立工作機構，明確分管領(lǐng)導，建立工作班子，各村、組要選責任心強、群眾威信高、有一定組織協(xié)調能力、對本轄區情況比較熟悉的同志為聯(lián)絡(luò )員，積極配合確權登記人員進(jìn)村入戶(hù)開(kāi)展工作，確保工作層層有人抓、有人管、有人具體負責。

（二）切實(shí)保障工作經(jīng)費。確權登記工作涉及到所有農戶(hù)的每一塊承包地的面積實(shí)測和空間位置測繪，搭建統一的確權登記電子管理系統，所需工作經(jīng)費較大，從省內已開(kāi)展試點(diǎn)的地區看，丘陵地區畝平需要工作經(jīng)費40.5元、平原31.5元。按照國家的有關(guān)政策，農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記不得向農民收取費用。各縣市政府要切實(shí)保障確權登記工作經(jīng)費，以縣市為主，納入本級財政預算，對于經(jīng)費存在缺口的，由縣市政府通過(guò)上級財政安排的轉移支付統籌解決，省財政廳也把農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證作為重點(diǎn)項目在平衡性轉移支付中予以明確，去年已在55個(gè)省級試點(diǎn)縣試行。頒證所需的農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)，由省財政安排資金，農業(yè)廳統一印制。國土資源部門(mén)免費提供第二次土地調查成果用于土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記。

（三）加大宣傳培訓力度。開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記是一項民生工程，直接涉及每個(gè)農民的切身利益，工作量大，情況復雜，社會(huì )關(guān)注度高，得到廣大農民群眾的理解、支持和積極參與，是搞好這項工作的前提和關(guān)鍵。要采取多種形式加大宣傳力度，做到家喻戶(hù)曉，人人皆知，增強廣大農民群眾參與確權登記工作的自覺(jué)性和主動(dòng)性；要加強業(yè)務(wù)培訓和指導，各縣市、鄉鎮都要分級組織開(kāi)展相關(guān)政策法規和業(yè)務(wù)培訓，使各級工作人員準確理解和把握政策界限，明確具體操作規程，掌握工作要領(lǐng)，保證工作質(zhì)量。

（四）密切部門(mén)溝通協(xié)作。確權登記是一個(gè)系統工程，有關(guān)部門(mén)要在黨委、政府領(lǐng)導下，各司其職，各盡其責，通力合作。農業(yè)部門(mén)要發(fā)揮牽頭作用，制定實(shí)施方案，完善操作規程，開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓，強化日常管理。財政部門(mén)要提供必要的經(jīng)費保障。國土部門(mén)要及時(shí)提供相關(guān)資料。農村工作綜合部門(mén)要加強對確權登記工作的政策指導。法制工作部門(mén)要為確權登記提供法律服務(wù)。檔案管理部門(mén)負責指導確權登記檔案管理。水務(wù)、林業(yè)、畜牧部門(mén)要分別提供水利設施建設占用耕地、退耕還林、還牧到戶(hù)面積等資料，協(xié)同處置好矛盾糾紛。司法部門(mén)要提供司法支持和法律服務(wù)。信訪(fǎng)部門(mén)要及時(shí)處理群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)。宣傳部門(mén)要強化宣傳和輿論引導。相關(guān)部門(mén)要按照職責分工，積極支持參與。

在全省的確權登記試點(diǎn)過(guò)程中，試點(diǎn)地區也暴露出了一些問(wèn)題，值得我們引起注意。一是要防止違法調整承包關(guān)系，嚴禁推倒重來(lái)、另起爐灶。二是要防止用系數法套算確權面積、直接沿襲原承包合同面積進(jìn)行確權登記等走過(guò)場(chǎng)、圖形式的現象。三是要防止為降低成本不執行農業(yè)部的操作規程，采用不能滿(mǎn)足精度要求的影像資料作為確權登記的工作底圖，出現圖斑地塊與實(shí)際地塊較大差異的現象。四是要防止采用不統一的確權登記系統平臺，出現不能互連互通、資源共享的現象。